全球智库信息集成服务系统

Bei der Umsetzung hakt es nach wie vor, bürokratische Hürden verhindern bislang den legalen Verkauf. Von Mai an allerdings soll Cannabis nun, wie vom Gesetz vorgesehen, in Apotheken verkauft werden. Es wird sich zeigen, ob Uruguay zum Musterland einer alternativen Drogenpolitik werden kann – oder doch nur viel Bürokratie geschaffen hat.

Ist der „War on Drugs“, in den siebziger Jahren von US-Präsident Richard Nixon ausgerufen, am Ende? Schon 2011 hat die Global Commission on Drug Policy, ein 19-köpfiges Gremium aus Politikern, Geschäftsleuten und Menschenrechtlern, den Drogenkrieg für gescheitert erklärt. Die Null-Toleranzstrategie habe nicht die Kriminalität verringert, im Gegenteil. Auch in Lateinamerika wachsen die Gewinne der Drogenkartelle weiter, und den Preis zahlt die Gesellschaft.

Drogenkriminalität ist eine der Ursachen für die Unsicherheit, die längst über die Elendsviertel hinausgewachsen ist und inzwischen auch die besseren Wohnviertel erreicht hat.

„Meine Tochter wurde Opfer des Drogenhandels in Uruguay! Das ist unglaublich, weil wir hier nicht von Mexiko sprechen“ , klagte jüngst eine Mutter, die ihre Tochter verloren hatte. Die 16-jährige Marcela geriet unbeteiligt zwischen die Fronten, und zwar buchstäblich: Drogenhändler hatten sich im Badeort Solymar eine Verfolgungsjagd samt Schießerei geliefert – und Marcela überfahren. „Wir sind dabei, uns gegenseitig umzubringen“, sagte ihre Mutter.

Innenstaatsekretär Jorge Vázquez skizzierte schon im Mai 2015 die Gefahren für die Gesellschaft, die von den sogenannten narcos ausgingen. Die Drogenhändler „kämpfen um Territorium, um die beste Logistik des Drogennachschubs, um den Markt, sie rauben gegenseitig ihre Warenbestände, Personen werden entführt und Lösegelder gefordert, und danach werden Rechnungen beglichen“, sagte Vázquez. Irgendwann, das zeige der Blick in andere Länder, erreiche die Gewalt den normalen Bürger, Menschen, die mit der Welt des Verbrechens gar nichts zu tun hätten. Uruguay, eines der Transitländer für Drogen auf dem Kontinent, nimmt offenbar eine ähnliche Entwicklung. In Zahlen bedeutet das: Von 2014 auf 2015 stieg die Menge des konfiszierten Marihuanas von 1457 Kilogramm auf 2521 Kilogramm. Marihuana ist bisher die Droge, die am häufigsten illegal nach Uruguay eingeführt wird, hauptsächlich aus Paraguay. Aber auch der Schwarzmarkt mit der billigen pasta base, einem Abfallprodukt der Kokainherstellung, sowie anderen harten Drogen blüht. Und in dem als relativ sicher geltenden Uruguay steigt die Unsicherheit. Unschuldige und Unbeteiligte werden zu Opfern von Überfällen, Einbrüchen und – wie die 16-jährige Marcela – Bandenrivalitäten. Die öffentliche Sicherheit ist derzeit das wichtigste politische Thema des Landes: Das Editorial der großen Tageszeitung El Pais schrieb jüngst: „Zweifellos hat sich die öffentliche Sicherheit in den Jahren der linken Regierungen verschlechtert. Die Daten der Wirklichkeit von heute zeigen eine sehr komplizierte Situation. Es gibt mehr Morde, Vergewaltigungen und Raubüberfälle als jemals zuvor. Und es gibt Zonen in der Hauptstadt, wo der Staat keine Autorität mehr hat.“

Dabei folgt der Drogenhandel grundlegenden marktwirtschaftlichen Regeln. Allein in Nordamerika ist die Nachfrage so hoch, dass der Marktwert der Drogen dort das gesamte Bruttoinlandsprodukt Zentralamerikas übersteigt. Der unerbittliche Kampf gegen die Drogen hat vor allem dazu geführt, dass mit jeder Verknappung des Angebots die Produktion nur noch rentabler wurde.

Daher ist es nicht verwunderlich, dass gerade lateinamerikanische Länder bereits seit 2011 einen Paradigmenwechsel fordern. Die Idee einer alternativen Drogenpolitik stammt nicht allein von linken Politikern wie dem ehemaligen uruguayischen Präsidenten José Mujica und dem amtierenden Präsidenten Evo Morales in Bolivien. Auch Konservative, darunter der kolumbianische Präsident Juan Manuel Santos sowie die beiden Staatsoberhäupter a.D. Ernesto Zedillo (Mexiko) und Henrique Cardoso (Brasilien), drängen darauf, neue Wege auszuprobieren.

Auf Initiative der lateinamerikanischen Länder wurde die für 2019/20 geplante Sondersitzung der UN-Generalversammlung zur globalen Drogenpolitik auf dieses Jahr vorverlegt. Im April treffen sich in New York mehr als 100 Organisationen zu einem Gipfel, um über neue Strategien gegen die Drogenkriminalität zu beraten und die UN-Drogenkonvention zu erneuern.

Uruguay ist der Debatte einen Schritt voraus. Seit 2013 ist dort die gesamte Wertschöpfungskette von Cannabis legal, und das Land wird folglich eine Vorreiterrolle bei der Diskussion um alternative Strategien einnehmen.

Mit nur 3,4 Millionen Einwohnern ist Uruguay eines der kleinsten Länder des Kontinents – aber zugleich eines, das sich in manchen Themen am weitesten vorgewagt hat. Reformen bei der Liberalisierung von Abtreibung und gleichgeschlechtlicher Ehe haben international Schlagzeilen gemacht. Das liberale Cannabis-Gesetz scheint sich in die Reihe der progressiven Reformpolitik einzugliedern. Allerdings konnten bisher nur zwei von drei Kernpunkten des Gesetzes realisiert werden; bürokratische Hürden verhindern bislang den legalen Verkauf von Marihuana.

Das uruguayische Cannabis-Gesetz trat im Mai 2014 in Kraft und sieht drei verschiedene Wege vor, auf denen Marihuana legal erworben werden kann. Wichtig ist jedoch, dass der Konsument sich für eine der folgenden Optionen entscheiden muss:

1. Privater Anbau

Nach der Registrierung beim eigens gegründeten staatlichen Institut für die Regulierung und Kontrolle von Cannabis (IRCCA) darf jeder Haushalt bis zu sechs weibliche Pflanzen aufziehen, solange die Produktion 480 Gramm jährlich nicht übersteigt.

2. Mitgliedschaft in einem Club

Seit Oktober 2014 dürfen in offiziell bei der IRCCA registrierten Cannabis-Clubs zwischen 15 und 45 Personen maximal

99 Pflanzen gemeinschaftlich anbauen. Auch hier darf jedes Mitglied jährlich nicht mehr als 480 Gramm beziehen. Bei Überschuss muss der Restbestand der IRCCA übergeben werden.

3. Verkauf durch lizensierte Apotheken

In lizensierten Apotheken dürfen Privatpersonen wöchentlich zehn Gramm oder 40 Gramm im Monat Marihuana kaufen. Nach der Registrierung des Konsumenten dient bei dieser Variante der Fingerabdruck als elektronischer Ausweis. So können in den Apotheken Zeitpunkt und Menge des Kaufs nachvollzogen werden. Die registrierten Filialen verpflichten sich, über die Gefahren des Konsums aufzuklären.

Einkaufen dürfen allerdings nur volljährige Uruguayer mit festem Wohnsitz – dies soll Minderjährige schützen und zugleich Drogentourismus verhindern. Strafbar bleiben nach wie vor der Konsum von Marihuana am Arbeitsplatz und in öffentlichen Gebäuden sowie das Autofahren unter Drogeneinfluss. Ebenso darf keine Werbung für Cannabis gemacht werden. Anders als in manchen US-Staaten soll so der kommerziellen Ausschöpfung der Droge Grenzen gesetzt werden. Das Gesetz zielt dabei explizit auf die Verbesserung des staatlichen Gesundheitssystems. Staatseinnahmen sollen für Suchtprävention und Behandlung von Drogenkranken aufgewendet werden. Durch Aufklärung und Prävention will man versuchen, den verantwortungsvollen Konsum zu ermöglichen und Suchtkranken den Zugang zu Hilfe zu erleichtern.

„Eines der wichtigsten Ziele des Gesetzes ist es, den illegalen Drogenhandel zu bekämpfen“, sagt Milton Romani, Generalsekretär der Nationalen Drogenbehörde (JND). Deshalb will die Regierung Marihuana zu einem günstigen Preis anbieten, um mit dem Schwarzmarktpreis konkurrieren zu können. Der Einkaufspreis für die Apotheken liegt bei 0,90 US-Dollar. Zusätzlich dürfen sie einen Aufschlag von 30 Prozent erheben, von dem ein Teil in Aufklärungskampagnen investiert wird und der andere Teil Gewinnausschöpfung für die Apotheken ist. Die IRCCA ist berechtigt, zusätzlich zu diesen 30 Prozent einen weiteren Preisaufschlag zu berechnen.

Ein Gramm Marihuana wird so zwischen 1,20 und 1,50 US-Dollar kosten – ein Schnäppchen im internationalen Vergleich. In den US-Staaten Kalifornien und Colorado kostet das Gramm zwischen zehn und 17 US-Dollar. Selbst der Schwarzmarkt-Preis, der in Europa je nach Land zwischen fünf und 20 US-Dollar beträgt, wird damit deutlich unterboten.

In Europa gehen hinsichtlich einer alternativen Drogenpolitik die Niederlande, Portugal und Tschechien andere Wege. In den Niederlanden wird zwischen „weichen“ und „harten“ Drogen unterschieden, wobei Cannabis zur ersten Kategorie gezählt wird und somit in Coffeeshops verkauft werden darf. Der Besitz von geringen Mengen Marihuana sowie der Kauf und Konsum werden nicht strafrechtlich verfolgt. In Portugal und Tschechien sind sowohl weiche als auch harte Drogen bis zu einer gewissen Menge entkriminalisiert worden. Jegliche Drogen sind zwar illegal, aber ihr Besitz wird nicht als Straftat behandelt, sondern als Ordnungswidrigkeit. Der Staat kann bei Verdacht auf Missbrauch eine Therapie verordnen.

In den US-Bundesstaaten Colorado und Washington ist Cannabis bereits legalisiert worden, in anderen wiederum sind die Hürden sehr niedrig, zumindest aus medizinischen Gründen Marihuana zu bekommen. Anders als in Uruguay sind das Entscheidungen auf föderaler Ebene, die hauptsächlich auf die Kommerzialisierung der Droge ausgelegt sind.

Diese Gesetze wurden in den US-Bundestaaten von einer breiten Masse unterstützt. In Uruguay hingegen zeigen Meinungsumfragen, dass 60 bis 66 Prozent der Bürger gegen die Freigabe von Cannabis sind. Berücksichtigen sollte man dabei allerdings, dass das Thema tatsächlich nicht die breite Masse betrifft, was die Zahl der Befürworter möglicherweise eingrenzt. Nur 170.000 Personen gelten als regelmäßige Marihuana-Konsumenten, also weniger als fünf Prozent der Bevölkerung. Laut einer Umfrage der Drogenbehörde JND haben 30 bis 35 Prozent der Uruguayer zwischen 18 und 35 Jahren Marihuana zumindest probiert, bei den über 35-jährigen nur 15 Prozent. Auch deshalb wohl ist das Gesetz eher auf wenig Interesse gestoßen.

Eine Befragung von 2014 zeigte, dass viele Uruguayer Mühe hatten, den Sinn der Reform zu verstehen; am stärksten konnte sich der Narrativ der Regierung durchsetzen, dass es vor allem darum gehe, den Drogenhandel zu bekämpfen. Die Verbesserung der öffentlichen Gesundheit spielte dagegen keine große Rolle. Einige vermuteten gar wahltaktische Gründe.

Ein Aufreger war und ist das Thema nicht, wobei die uruguayische Volksseele ohnehin deutlich seltener kocht als die der Argentinier und Brasilianer. Die Bürger finden sich mit den Unvollkommenheiten ihres Alltags leichter ab als die Nachbarn und gelten deshalb auch als schwer mobilisierbar. Die anderswo üblichen Blockaden von Straßen oder Fabriken, um Forderungen durchzusetzen, sind in Uruguay die Ausnahme.

Es war vor allem der damalige Präsident José Mujica (2010 bis 2015), der das Gesetz wollte und es auch trotz der Unpopularität durchsetzte. Die Opposition warf der Regierung vor, sie habe auf den Austausch im Parlament verzichtet und stattdessen das Vorhaben im Dezember 2013 mit den eigenen Stimmen durchgedrückt.

Die Registrierung der Eigenanbauer wurde bereits kurz nach Einführung des Gesetzes realisiert. Im Oktober 2014 eröffneten die ersten Cannabis-Klubs. Der ganz große Ansturm ist allerdings bis heute ausgeblieben. Eineinhalb Jahre später hatten sich knapp 3000 Eigenanbauer angemeldet und sieben Klubs gegründet.

Über die Apothekertische im Land ist freilich bislang kein Gramm gegangen. Ursprünglich war der Beginn des Verkaufs für Dezember 2014 geplant. Dass es anders gekommen ist, hat verschiedene Gründe.

1. Die Zurückhaltung von Präsident Tabaré Vázquez

Der Ende 2014 neu gewählte Präsident Tabaré Vázquez entstammt zwar wie sein Vorgänger Mujica dem linken Parteienbündnis Frente Amplio, sieht das Cannabis-Gesetz allerdings kritisch. Als studierter Arzt befürchtet Vázquez nicht nur, dass der Verkauf in Apotheken mehr Leute zum Konsum verleitet – nach dem Motto: was legal ist, kann nicht schlecht sein; er sieht auch die Gefahr, dass die Apotheker zu Opfern der gewaltbereiten kriminellen Drogenhändler werden. Er kündigte deshalb bereits während des Wahlkampfes eine gründliche Prüfung des Gesetzes an. Kurz nach seinem Amtsantritt stoppte er im März 2015 vo-rübergehend den Kommerzialisierungsprozess, was den Verkauf weiter verzögerte.

2. Die Finanzierung

Auch was die Kosten betrifft, sind noch viele Fragen offen. Klar ist mittlerweile, dass die Umsetzung der Reform sehr teuer werden wird, was in erster Linie am bürokratischen Aufwand liegt. Für Registrierung und Kontrolle der Konsumenten müssen Personal und finanzielle Mittel aufgestockt werden. Die Legalisierung von Cannabis bedeutet also zunächst Ausgaben statt Einnahmen. Das staatliche Institut IRCCA glaubt aller-dings, dass die Verwaltungskosten gedeckt würden, sobald d ie Strukturen ausgereift seien. Zwischen 2017 und 2019 rechnet sie mit Einnahmen von 1,3 Millionen Dollar. Doch auch hier mangelt es an Transparenz: Das Institut hat weder aufgeschlüsselt, wie es auf diese Summe kommt, noch welche Steuereinnahmen der Staat tatsächlich aus dem Verkauf in den Apotheken generieren kann.

3. Der komplexe Regulierungsprozess

Dass der Verkauf in den Apotheken noch nicht begonnen hat, liegt grundlegend da-ran, dass ein komplett neuer Industriezweig entstehen muss, was verständlicherweise Zeit in Anspruch nimmt. Anders als in den US-Staaten Washington und Colorado war noch kein Markt für medizinisches Marihuana vorhanden.

Priorität hat das Gesetz ohnehin nicht mehr, weil die Regierung mit allerlei inneren Angelegenheiten beschäftigt ist. Vizepräsident Raúl Sendic hat sich nicht nur über Jahre fälschlicherweise als Humangenetiker ausgegeben. Er war auch unter dem Präsidenten Mujica Chef des staatlichen Ölkonzerns Ancap, der zuletzt 800 Millionen Dollar Verlust geschrieben hat. Überdies steigt die In-flation.

Allein die Auswahl offizieller Cannabis-Produzenten verzögerte sich. Erst im Oktober 2015 wurden unter 22 Bewerbern zwei Joint-Venture-Unternehmen bestimmt, die nun jeweils bis zu zwei Tonnen Marihuana pro Jahr auf staatlichen Anbauflächen produzieren dürfen.

Der Chef der Nationalen Drogenbehörde, Juan Andrés Roballo, versprach seinerzeit, dass „in weniger als acht Monaten“ der Verkauf in den Apotheken beginnen werde.

„Wir gehen davon aus, dass durch den Staat registrierte Konsumenten von Mai 2016 an legales Marihuana erwerben können.“

Erst vor Wochen hat das staatliche Institut IRCCA eine Vereinbarung mit der Apotheke ausgehandelt. Filialen, die verkaufen, müssen einige Auflagen erfüllen, etwa eine Software anschaffen, um die registrierten Cannabis-Konsumenten anhand des Fingerabdrucks zu überprüfen.

Fast zweieinhalb Jahre sind seit der Verabschiedung des Cannabis-Gesetzes verstrichen. Dessen Kernversprechen, der legale Kauf der Droge, ist noch nicht verwirklicht. Ob es im Mai tatsächlich so weit ist? Offen ist auch, ob Uruguay mit seinem einzigartigen Projekt tatsächlich zum Vorreiter einer liberaleren Drogenpolitik wird – oder vor allem ein Bürokratiemonster geschaffen hat. Der Schwarzmarkt jedenfalls wird sich nicht so einfach geschlagen geben.